Legittimità della sospensione della procedura esecutiva di sfratto se trattasi di intervento eccezionale e per un periodo transitorio
Corte Costituzionale, sentenza 7 ottobre 2003, n. 310
[Pres. R. Chieppa]
di Franco Ballati
Il blocco degli sfratti disposto dalla legge è costituzionalmente legittimo, in quanto costituisce un intervento eccezionale che può incidere solo per un periodo transitorio ed essenzialmente limitato sul diritto alla riconsegna di immobile. La Consulta ha altresì aggiunto che la procedura esecutiva non può essere paralizzata indefinitamente con una serie di pure e semplici proroghe, oltre un ragionevole limite di tollerabilità.
Dispone il comma 20 dell’art. 80 della L. 23. dicembre 2000, n. 388 (legge finanziaria per l’anno 2001), pubblicata sulla G.U. n. 302 del 29 dicembre 2000, che i Comuni indicati nell’art. 6 della L. 431/1998 possono destinare una somma, non superiore al 10% di quanto ad essi attribuito sul Fondo di cui all’art. 11 della L. 431/1998, “alla locazione di immobili per inquilini assoggettati a procedure esecutive di sfratto che hanno nel nucleo familiare ultrasessantacinquenni, o handicappati gravi, e che non dispongano di altra abitazione o di redditi sufficienti ad accedere all’affitto di una nuova casa.”.
Al comma 22 dello stesso articolo è disposta la sospensione, fino al 29.6.2001, delle procedure esecutive di sfratto nei confronti di conduttori indicati al citato comma 20, purché sussista una delle seguenti condizioni: “a) indisponibilità di altra abitazione; b) redditi insufficienti per accedere all’affitto di una nuova casa” (vedi C.M. Lavori Pubblici 23 febbraio 2001, n. 14).
Si è altresì precisato, sempre con la succitata circolare, che: “la situazione reddituale del conduttore, ai fini del beneficio in argomento, vada riferita al possesso dei requisiti economici previsti dalle singole normative regionali e delle province autonome di Trento e Bolzano per conseguire l’assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica”.
Tale disciplina è stata ritenuta applicabile esclusivamente alle ipotesi di sfratto per finita locazione (sent. Tribunale di Milano del 17 febbraio 2002 e Tribunale di Cagliari del 9 agosto2002) ed opera “solo in presenza della documentazione comunale comprovante il possesso dei requisiti per l’inserimento nelle graduatorie di cui allo stesso art. 800 per l’ottenimento in via prioritaria di contributi per la locazione” (Tribunale di Venezia, 31 gennaio 2001 e 19 settembre 2002).
Il termine della sospensione delle procedure esecutive di rilascio, già iniziate nei confronti dei conduttori che si trovano nelle condizioni previste dall’art. 80 cit. norm. ed in possesso dei requisiti di cui al co. 20, è stato poi successivamente prorogato al 31 dicembre 2001 (D.L. 2 luglio 2001, convertito nella legge 4 agosto 2001, n. 332), al 30 giugno 2002 ( D.L. 27 dicembre 2001, n. 450, convertito nella legge 27 febbraio 2002, n. 14), al 30 giugno 2003 (D.L. 20 giugno 2002, n. 122, convertito nella legge 1 agosto 2002, n. 185), e poi, infine, al 30 giugno 2004 (D.L. 24 giugno 2003, n.147, convertito nella legge 1 agosto 2003, n. 200).
Da ribadire che risultano soggetti alla “sospensione” solo gli sfratti abitativi (per finita locazione e non anche per morosità) e che la disposizione di legge si applica, richiamando l’art. 6 della legge 9 dicembre 1998, n. 431, solo ai comuni di cui all’art. 1 del decreto legge 30 dicembre 1988 n. 551, convertito nella legge 21 febbraio 1989, n. 61 e successive modd.., ovvero: le città metropolitane ed i comuni ad esse confinanti, tutti i capoluoghi di provincia, i comuni definiti ad alta tensione abitativa, ai sensi delle delibere CIPE del 30 maggio 1985 e del e del 8 aprile 1987, nonché in quelli terremotati della Campania e della Basilicata.
Devono altresì ritenersi escluse dalla sospensione le procedure esecutive di rilascio fondate su sentenze di risoluzione per inadempimento, ovvero su verbale di conciliazione (vedi sentenza Tribunale di Cagliari, est. Greco, all’indirizzo web http://www.confedilizia.it/GIURI-ricorsi.html#CAGLIARI.
Si è anche precisato, in conformità alla quasi totalità della dottrina, che i provvedimenti successivi alla sospensione, disposti dall’art. 80, comma 22, della legge 388/2000, sono riferiti sempre e solo al primo specifico provvedimento e non introducono, pertanto, una nuova sospensione, bensì, semplicemente, prorogano quella iniziale (sul punto, vedi Tribunale di Chiavari in composizione collegiale, est. Cusato, 23 luglio 2003, reperibile integralmente all’indirizzo web http://www.confedilizia.it/GIURI-ricorsi.html#CHIAVARI-1:
“Il Legislatore civile, negli ultimi decenni, si è mostrato particolarmente sensibile alle problematiche sociali, in tema di sfratti per finita locazione, derivanti, soprattutto, dalla rigidità del mercato abitativo creatasi, nel corso del tempo, a seguito dell’emanazione della legge sull’equo canone.
Ne è conseguita, infatti, la necessità di intervenire con una riforma, adottata dalla Legge n.431/98, che persegue come obiettivo quello di aumentare, sotto il profilo di distribuzione oggettiva, l’offerta di alloggi in locazione da rendere disponibili agli utenti. A tal fine, è prevista una doppia modalità di rinnovo o di stipula dei contratti (libera contrattazione fra le parti o canone concertato da far derivare in relazione a quanto stabilito nei contratti-tipo definiti a livello locale) unitamente all’introduzione di nuove modalità e forme di sostegno per consentire l’accessibilità al comparto abitativo da parte di un numero crescente di famiglie (fondo nazionale per il sostegno all’accesso all’abitazione in locazione).
In questo quadro storico-sociale di evoluzione, di assestamento iniziale conseguente alla riforma delle locazioni ad uso abitativo, per far fronte, invece, a stati preesistenti, si insinua, con legge n.388/00, (legge finanziaria, in materia di amministrazione del patrimonio e contabilità generale dello Stato) l’art. 80 che, ai commi 20-21-22, prevede la sospensione delle procedure esecutive di sfratto iniziale contro inquilini con disagi (ultrasessantacinquenni, handicappati gravi, privi di reddito sufficiente al fabbisogno o di altra sistemazione), in quei comuni ad alta tensione abitativa che dovevano destinare fino al dieci per cento delle somme ad essi attribuite sul Fondo nazionale (di cui all’art. 11 L. n.431/98), nell’attesa della predisposizione di graduatorie per cui venivano accertate le condizioni suddette.
Il punto di partenza, quindi, ai fini della individuazione dell’applicabilità o meno della sospensione esecutiva al caso di specie, (ove l’esecuzione iniziava in data 14.01.2003) sta proprio nel significato connaturato dell’art. 80, comma 22 legge n.388/2000, atteso che gli atti normativi successivamente emanati, ritenuta l’urgenza, nella forma di decreti legge, poi convertiti, si riportano ad esso “prototipo”, modificandone solo il termine di proroga della sospensione, non aggiungendo, dunque, nulla di diverso o in più nella elaborazione sostanziale rispetto al suddetto originario testo di riferimento.
Poiché, secondo il principio generale, nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse e dalla intenzione del legislatore, innegabile è il fatto che quest’ultimo abbia usato l’espressione (da cui emerge una ricostruzione controversa) “le procedure esecutive di sfratto iniziate” riferendosi con esso, ad avviso del Collegio, ai rilasci di immobile già attuabili contro inquilini (con titolo esecutivo alla mano, per inteso) in fase anteriore alla emanazione della legge n. 388/2000 e non ovviamente alle procedure esecutive concretizzabili successivamente, per le quali l’unico strumento di soccorso ai conduttori, che lamentano sofferenze soggettive ed oggettive, resta la Legge n.431/98, segnatamente l’art. 6. Essa, infatti, permette oggi, in periodo di inizio di consolidamento della riforma, di differire (e non sospendere ex lege, in via del tutto unilaterale), una sola volta, il termine di esecuzione per un periodo di tempo limitato comparando le valutabili esigenze, seppure antagonistiche, dei conduttori e dei locatori.
Giacché la procedura esecutiva afferente il caso un esame, prescindendo dalla sussistenza delle condizioni soggettive ed oggettive di cui al comma 20 dell’art. 80 L. n.388/2000, è iniziata solo recentemente, è evidente che non rientra nella fattispecie di cui sopra, alla luce delle ragioni sopra dispiegate”.
La circolare del Ministero dei Lavori Pubblici del 23 febbraio 2001, pubblicata sul supplemento ordinario alla G.U. n. 75 del 30 marzo 2001, precisa, poi, le condizioni necessarie per ottenere tale sospensione e le relative procedure:
“4.1. PRESENZA NEL NUCLEO FAMILIARE DI ULTRASESSANTACINQUENNI O HANDICAPPATI GRAVI
La norma in questione condiziona il beneficio della sospensione, oltre al possesso di redditi inadeguati e di indisponibilità di altro alloggio, anche alla presenza nel nucleo familiare di persone ultrasessantacinquenni o handicappati gravi.
Per rendere concretamente applicabile la disposizione in questione è opportuno fissare un riferimento temporale certo, rispetto al quale poter verificare la sussistenza della condizione richiesta concernente la presenza di determinati soggetti deboli.
A tal fine è possibile fare riferimento, per analogia, al comma 5 dell’articolo 6 della legge 9 dicembre 1998, n. 431, laddove prevede che il differimento del termine delle esecuzioni di rilascio possa essere fissato – sulla base di quanto previsto dal citato comma 5 - anche nei casi in cui il conduttore o uno dei componenti il nucleo familiare, convivente con il conduttore da almeno sei mesi, sia portatore di handicap o sia malato terminale.
Nel caso ricorra la condizione sopracitata il conduttore interessato alla sospensione renderà, ai sensi dell’articolo 3 della legge 15 maggio 1997, n. 127, apposita dichiarazione in carta libera, da consegnare all’ufficiale giudiziario, nella quale sia specificato il periodo di convivenza.
Appare utile richiamare, per quanto attiene la categoria dell’handicappato grave, la legge 5 febbraio 1992, n.104 (legge quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti sociali) nella quale viene indicato che la situazione di handicap assume connotazione di gravità qualora la minorazione fisica, psichica o sensoriale, singola o plurima, abbia ridotto l’autonomia personale, correlata all’età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella
sfera individuale o in quella di relazione.
Ai fini della dimostrazione della sussistenza della condizione di handicap grave deve essere consegnata all’ufficiale giudiziario copia conforme della certificazione rilasciata dalle commissioni mediche istituite presso le aziende sanitarie locali ai sensi dell’articolo 4 della citata legge n. 104/92.
2.MANCATA DISPONIBILITA’ DI ALTRA ABITAZIONE
Per mancata disponibilità di altra abitazione è da intendere, innanzitutto, il mancato possesso a qualunque titolo (proprietà, usufrutto, comodato, ecc.) di altro immobile ad uso abitativo in tutto il territorio nazionale.
E’ da ritenere, comunque, che la proprietà di un alloggio, anche al di fuori del comune di residenza, non debba essere considerata condizione sufficiente ai fini della effettiva disponibilità dello stesso qualora ricorra una delle seguenti condizioni:
a.l’alloggio risulti gravemente danneggiato o ricada in uno stabile per il quale sia stato richiesto il previsto titolo abilitativo ai fini dell’integrale ristrutturazione;
b.risulti locato già in data antecedente all’avvio, nei propri confronti, della procedura esecutiva di sfratto e sempreché sia stata, conseguentemente, avviata analoga richiesta di rilascio nei confronti del rispettivo locatario.
Nel caso ricorra una delle condizioni sopracitate, il conduttore interessato alla sospensione renderà, ai sensi dell’articolo 3 della legge 15 maggio 1997, n. 127, apposita dichiarazione in carta libera che deve essere consegnata all’ufficiale giudiziario.
4.3. REDDITI INSUFFICIENTI PER ACCEDERE ALL’AFFITTO DI UNA NUOVA CASA
La norma in questione subordina il beneficio del differimento dei termini delle esecuzioni dei provvedimenti di rilascio all’esistenza di condizione di disagio economico dei conduttori.
Si rende pertanto necessario, al fine di ricondurre ad un riferimento normativo certo tale previsione, esplicitare gli speciali requisiti economici da possedere da parte del nucleo familiare del locatario.
Ciò posto, è da ritenere che la situazione reddituale del conduttore ai fini del beneficio in argomento vada riferita al possesso dei requisiti economici previsti dalle singole normative regionali e delle province autonome di Trento e Bolzano per conseguire l’assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica (legge 5 agosto 1978, n. 457, articolo 22).
Il superamento di tali limiti di reddito è ritenuto, infatti, dal legislatore condizione sufficiente perché il locatario possa rivolgersi all’offerta di alloggi in locazione disponibili sul mercato.
La ratio della norma contenuta nella legge 388/2000, come già illustrato al punto 3, è quella di legare la sospensione delle procedure esecutive di sfratto all’inserimento del conduttore in apposite graduatorie comunali da redigere, nella prima fase di applicazione, entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge. Il richiamo alla legge 431/1998 e l’utilizzo delle risorse attribuite dal Fondo nazionale di sostegno per l’accesso alle abitazioni in locazione, di cui all’articolo 11 della richiamata legge, destinato alla concessione dei contributi integrativi per il pagamento del canone di locazione, evidenziano l’analogia delle due disposizioni. Pertanto, il requisito del reddito per l’inserimento dei conduttori nelle citate graduatorie non può che essere identico. Conseguentemente, per la
quantificazione del reddito, si applica la lettera b) dell’articolo 1, comma 1, del decreto del Ministro dei lavori pubblici 7 giugno 1999 (pubblicato sulla G.U. n. 167 del 19 luglio 1999), che richiede la “sussistenza” - in relazione al nucleo familiare del locatario – di un reddito annuo imponibile complessivo non superiore a quello determinato dalle regioni e dalle province autonome di Trento e Bolzano per l’assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica.
Ai fini della verifica della situazione economica e patrimoniale del nucleo familiare deve essere resa, in tal senso, all’ufficiale giudiziario apposita dichiarazione a norma dell’articolo 3 della legge 15 maggio 1997, n.127.
Per rendere più agevole la verifica del possesso dei requisiti di accesso all’edilizia residenziale pubblica si unisce alla presente circolare un prospetto dei limiti di reddito vigenti in ciascuna regione e nelle provincie autonome di Trento e Bolzano (All. B)”.
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Con ordinanza 26.4.2002, il Tribunale di Firenze, nel corso di un procedimento di opposizione alla esecuzione di un provvedimento di rilascio per finita locazione, aveva sollevato questione di legittimità costituzionale del decreto legge 27 dicembre 2001, n. 450, avente ad oggetto, appunto, la proroga della sospensione delle procedure esecutive di rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo.
Tale questione è stata poi ribadita dal Tribunale (est. Mascagni) con successiva ordinanza del 31 dicembre 2002, il cui testo integrale può essere prelevato all’indirizzo web http://www.confedilizia.it/BLOCCO%20SFRATTI%20FIRENZE.htm. Secondo il G.E., la non manifesta infondatezza sarebbe desumibile dalle seguenti argomentazioni:
“- con l’ordinanza in data 26/04/2002 testualmente è stato osservato quanto segue: “– la norma pare porsi in contrasto con l’art. 3 della Costituzione posto che si determina una disparità di trattamento fra esecutanti, in quanto coloro che agiscono esecutivamente per rilascio contro conduttori che versino in una delle situazioni di cui all’art. 80 comma 20 della L. 388/2000 vengono a trovarsi in una situazione del tutto svantaggiata rispetto ad altri esecutanti nei cui confronti la sospensione non possa essere invocata: la disparità di trattamento non può considerarsi giustificata in relazione alle diverse esigenze degli esecutati, posto che le esigenze abitative dei soggetti più deboli devono far carico ai comuni (come del resto evidenziato anche dall’art. 80 comma 20 della L. 388/2000) e non ai locatori;
- la circostanza che la sospensione di cui al D.L. 450/2001 convertito con L. 14/2002 sia il terzo provvedimento di sospensione (in precedenza vi è stata quella dell’art. 80 comma 22 della L. 388/2000 e poi quella del D.L. 247/2001 convertito con L. 332/2001), che ha portato il periodo di sospensione complessivamente a 18 mesi (senza considerare le sospensioni in precedenza previste dall’art. 6 della L. 431/98) se da un lato aggrava il sospetto di illegittimità costituzionale sotto il detto profilo dell’art. 3 Cost., dall’altro contribuisce ad evidenziare il contrasto della normativa in esame con gli artt. 24 e 42 Cost.;
- in vero la tutela esecutiva è garantita dall’art. 24 comma 1 Cost. (cfr. al riguardo Corte cost. sent. 321/98 e sent. 333/2001) al pari della tutela che si realizza nel giudizio di cognizione, e la paralisi della tutela esecutiva per un consistente periodo di tempo pare scarsamente conciliabile con la detta norma costituzionale, anche in considerazione del fatto che benefici per il conduttore attinenti all’esecuzione sono previsti anche da altre norme (art. 56 L. 392/78 e 6 L. 431/98);
- la Corte costituzionale, infine, ha più volte affermato che “i limiti legali al diritto di proprietà, previsti dall’art. 42 della Costituzione al fine di assicurarne la funzione sociale, consentono di ritenere legittima la disciplina vincolistica a condizione che essa abbia un carattere straordinario e temporaneo” (da ultimo Corte cost. sent. 482/2000): la lunghezza dei periodi di sospensione ed il reiterarsi nel tempo dei provvedimenti di sospensione rende manifesta una tendenza del legislatore ad utilizzare lo strumento della sospensione in via ordinaria per affrontare il problema degli alloggi, anziché come strumento eccezionale;
- infine, pur nella consapevolezza che ogni questione attinente alla opportunità o meno del provvedimento di legge, in relazione ai fini perseguiti, esula dalle motivazioni in relazione alle quali una determinata questione deve essere rimessa alla Corte cost., non può non osservarsi che ove la tendenza a rendere difficoltosa se non addirittura impossibile l’esecuzione per rilascio contro conduttori anziani o handicappati gravi (o che hanno nel nucleo familiare persone in tali condizioni) si consolidasse ulteriormente (cfr. anche quanto disposto dall’art. 6 comma 5 della L. 431/98), i soggetti di età avanzata o portatori di handicap grave verrebbero di fatto danneggiati nella ricerca di una casa da prendere in locazione, in quanto i locatori tendenzialmente preferirebbero soggetti che, una volta cessato il rapporto locatizio, non potrebbero far valere una condizione disagiata per ottenere dilazioni nell’esecuzione per rilascio”;
- tali osservazioni devono essere integralmente ribadite in questa sede, non senza rilevare come il sospetto di illegittimità costituzionale della norma che da ultimo ha prorogato la sospensione al 30/06/2003 risulti ancor più grave, in considerazione del fatto che la durata della sospensione (inizialmente prevista in gg. 180) è stata portata a ben due anni e mezzo: cosa questa che pare non consentire di qualificare come straordinaria e contenuta in un periodo di tempo ragionevole la sospensione stessa;
- la norma pare altresì in contrasto con il principio di “ragionevole durata” del processo di cui all’art. 111 Cost.: tale principio (a ben vedere già desumibile dall’art. 24 della Costituzione) non può, infatti, non valere anche per il processo esecutivo”.
La Corte Costituzionale, nella ordinanza che si commenta, dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 del D.L. 27 dicembre 2001, n. 450, pi convertito nella L. 27 febbraio 2002, n. 14, con riferimento agli artt. 3, 24 e 42 della Cost., in quanto la norma in questione “può trovare una giustificazione nella fase transitoria di passaggio dal precedente regime vincolistico al nuovo sistema delle locazioni e nelle iniziali esigenze di approntamento delle misure atte ad incrementare la disponibilità di edilizia abitativa per i meno abbienti in situazione di particolare difficoltà; ciò al fine di consentire loro di trovare un idoneo alloggio in base alla propria capacità finanziaria, con il concorso di istituti predisposti o agevolati dalle pubbliche autorità preposte …”.
Ed aggiunge: “La sospensione della esecuzione per rilascio costituisce un intervento eccezionale che può incidere solo per un periodo transitorio ed essenzialmente limitato sul diritto alla riconsegna di immobile sulla base di un provvedimento giurisdizionale legittimamente ottenuto”.
Ma avverte anche il legislatore che: “la procedura esecutiva, attivata da parte del singolo soggetto provvisto di titolo esecutivo giurisdizionale, non può essere paralizzata indefinitamente con una serie di pure e semplici proroghe, oltre un ragionevole limite di tollerabilità”.
Il monito al legislatore appare chiaro; e non è fuori luogo ricordare quanto la stessa Corte, con la sentenza 3 aprile 1984, n. 89 (Pres.L. Elia), il cui testo può essere reperito all’indirizzo web http://www.giurcost.org/decisioni/1984/0089s-84.html, aveva statuito, in merito ad una precedente proroga della scadenza del contratto di locazione (vedi art. 67 della L. 392/1978), che: “la Corte, pur avvertendo le serie preoccupazioni e perplessità che la norma impugnata può destare, ritiene tuttavia di escluderne l’illegittimità costituzionale in quanto essa risulta sostanzialmente diretta a costituire l’ultimo e definitivo anello di congiunzione della graduale attuazione della nuova disciplina, senza che possa consentirsi un ulteriore analogo intervento legislativo”.
Né si può prescindere, poi, dal principio sancito dalla Corte di Cassazione con due recenti sentenze (26 luglio 2002, n. 11046 Pres. A. Saggio; Rel. A. Criscuolo, già oggetto di commento, da parte dello scrivente, in questa stessa rubrica; 22 ottobre 2002, n. 14885, Pres. A. Saggio; Rel. A. Criscuolo).
Infatti, sulla base della cosiddetta Legge Pinto (n. 89 del 24 marzo 2001), ai fini del diritto ad un’equa riparazione, il giudice, nell’accertare la durata del procedimento per verificarne la ragionevolezza, deve considerare anche il ritardo conseguente alla applicazione di atti legislativi, o normativi in genere, e ciò non per sindacare tali atti, bensì per appurare se la durata del singolo procedimento si riveli in concreto compatibile con il precetto previsto dall’art. 2 della citata normativa e dall’art. 6, paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
E nell’ambito applicativo della legge 89/2001 rientra anche il procedimento di esecuzione forzata di un provvedimento di rilascio di immobile ad uso di abitazione. Infatti: “Richiamate le considerazioni svolte nel precedente punto tre, si deve in primo luogo osservare che l’art. 2 della legge n. 89 del 2001 (costituente il parametro normativo di riferimento) prevede non un diritto al risarcimento del danno bensì un diritto all’equa riparazione, in coerenza del resto con il disposto dell’art. 41 della Convenzione. Si tratta, cioè, di un diritto a contenuto indennitario e non risarcitorio, come si evince, già sul piano testuale, dai richiami all’equità e al limite delle risorse disponibili, dall’assenza di riferimenti all’elemento soggettivo della responsabilità, dall’adozione del termine “indennizzo” (art. 3, comma 7°, L. n. 89/2001).
Questo orientamento trova conferma, sul piano logico-sistematico, nel rilievo che la violazione della Convenzione sotto il profilo del mancato rispetto del termine ragionevole non richiede l’accertamento di un illecito secondo la nozione contemplata dall’art. 2043 cod. civile. E’ ben possibile che la durata irragionevole del procedimento sia imputabile a colpa di un soggetto individuato o individuabile (comportamento del giudice del procedimento e di ogni altra autorità chiamata a concorrervi o a contribuire alla sua definizione), ed a tal fine è previsto (art. 5 della legge) che il decreto di accoglimento della domanda sia comunicato, a cura della cancelleria, anche al procuratore generale della Corte dei conti ed ai titolari dell’azione disciplinare dei dipendenti pubblici comunque interessati al procedimento. Ma nello schema normativo de quo il riconoscimento dell’equa riparazione non presuppone necessariamente la verifica dell’elemento soggettivo a carico di un agente, essendo invece ancorato all’accertamento di una violazione della Convenzione, cioè di un evento ex se lesivo del diritto della persona alla definizione del suo procedimento in una durata ragionevole.
In altre parole, quella avente ad oggetto l’equa riparazione per la non ragionevole durata del processo non si configura come obbligazione ex delicto, ma come obbligazione ex lege, riconducibile, in base all’art. 1173 cod. civ., ad ogni altro atto o fatto idoneo a costituire fonte di obbligazione in conformità dell’ordinamento giuridico.
A diversa conclusione non può condurre il rinvio, contenuto nell’art. 2 comma 3° della legge n. 89, all’art. 2056 cod. civ., perché tale rinvio rileva soltanto ai fini della determinazione del quantum della riparazione, ma non incide sulla natura indennitaria di questa.
Fatto costitutivo del diritto all’equa riparazione è il “mancato rispetto del termine ragionevole di cui all’art. 6, par. 1, della Convenzione”. Il termine è riferito, dunque, in modo specifico a quello contemplato dall’art. 6, par. 1, della Convenzione, sicché detta norma, e il diritto vivente che intorno ad essa si è formato attraverso la giurisprudenza della Corte europea, necessariamente vanno considerati ai fini dell’interpretazione della legge n. 89 del 2001.
In questo quadro, dunque, deve essere letto l’art. 2, secondo comma, della legge n. 89 del 2001, alla stregua del quale il giudice, nell’accertare la violazione, considera la complessità del caso e, in relazione alla stessa, il comportamento delle parti e del giudice del procedimento, “nonché quello di ogni altra autorità chiamata a concorrervi o a comunque contribuire alla sua definizione”.
Fermo il punto che il richiamo è al comportamento, cioè ad un dato oggettivo, si deve subito notare che già il dettato letterale della norma, nella sua ampia formulazione, non consente di attribuire ad essa il significato restrittivo identificato dalla Corte trentina, secondo la quale il legislatore avrebbe inteso riferirsi agli ausiliari del giudice o ad altre autorità amministrative.
Ma, al di là del dato testuale, non si può ignorare il contesto nel quale la legge n. 89 del 2001 è stata emanata. Questa è stata introdotta nell’ordinamento interno per dotare l’Italia di un rimedio contro la violazione del diritto alla ragionevole durata del processo, secondo gli orientamenti emersi in sede europea (non altro significato potendosi attribuire all’univoco richiamo all’art. 6, par. 1, della Convenzione). Pertanto, un’interpretazione della norma che escludesse dal suo ambito applicativo tutte le violazioni “di sistema”, cioè le violazioni conseguenti anche a scelte legislative che provochino una durata non ragionevole dei procedimenti (nel caso di specie la stessa Corte di merito non dubita che la ragionevole durata del processo “sia stata ampiamente superata”), finirebbe non soltanto per porsi, a sua volta, in contrasto con la Convenzione, ma sarebbe altresì elusiva delle stesse finalità perseguite dal legislatore.
Non si tratta d’introdurre nel nostro ordinamento la responsabilità civile del legislatore, perché, come sopra si è notato, la legge n. 89 del 2001 non contempla una fattispecie d’illecito aquiliano bensì un’ipotesi di natura indennitaria. E neppure si tratta di mettere in discussione la soggezione del giudice alla legge, essendo ovvio che il giudice deve applicare in ogni caso la legge, ancorché ciò conduca a risultati non compatibili con la ragionevole durata del procedimento (salvo il potere di chiedere al giudice delle leggi lo scrutinio di costituzionalità, ai sensi dell’art. 111, comma secondo, Cost., nel testo novellato). Il giudice nazionale resta vincolato al quadro normativo del proprio ordinamento, che non può disapplicare né censurare. Ma proprio in ossequio a tali principi ha il dovere d’interpretare la legge n. 89 del 2001 (che è legge dello Stato) in base al senso “fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore” (art. 12, primo comma, disp. sulla legge in generale). E tale interpretazione, alla stregua dei precedenti rilievi, conduce ad affermare che, nell’accertare la durata del procedimento al fine di verificarne la ragionevolezza, il giudice debba considerare anche il ritardo conseguente alla (doverosa) applicazione di atti legislativi o, comunque, a contenuto normativo. Il detto accertamento, infatti, non è diretto a sindacare tali atti, e le scelte ad essi sottese (e meno che mai a disapplicarli), bensì a controllare se la durata del singolo procedimento (come conformato in base a quegli atti) si riveli compatibile con i principi della legge n. 89 del 2001, segnatamente con il precetto di cui all’art. 2 di tale legge e, tramite questo, con il precetto di cui all’art. 6, par. 1, della Convenzione”. (sent. cit. Cass., 22 ottobre 2002, n. 14885, reperibile sul web all’indirizzo: http://www.altalex.com/index.php?idstr=57&idnot=5371).
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1 del decreto-legge 27 dicembre 2001, n. 450 (Proroga di termini in materia di sospensione di procedure esecutive per particolari categorie di locatari e di copertura assicurativa per le imprese nazionali di trasporto aereo), convertito in legge 27 febbraio 2002, n. 14, promosso con ordinanza del 26 aprile 2002 dal Tribunale di Firenze nel procedimento civile vertente tra Mattonai Marino e Massetani Simonetta, iscritta al n. 416 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale, dell’anno 2002.
Visti l’atto di costituzione di Massetani Simonetta, nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’11 febbraio 2003 il Giudice relatore Riccardo Chieppa;
uditi l’avvocato Nino Scripelliti per Massetani Simonetta e l’Avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.– Il Tribunale di Firenze, nel corso di un procedimento di opposizione all’esecuzione di un provvedimento di rilascio per finita locazione, in cui il conduttore-opponente aveva dedotto di essere nelle condizioni, previste dall’art. 80, comma 22, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2001) per ottenere la sospensione dell’esecuzione medesima (e cioè aver superato il sessantacinquesimo anno di età ed essere sprovvisto di un reddito sufficiente ad accedere alla locazione di altro immobile), con ordinanza emessa il 26 aprile 2002, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, primo comma, 24, primo comma, e 42, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 del decreto-legge 27 dicembre 2001, n. 450 (Proroga di termini in materia di sospensione di procedure esecutive per particolari categorie di locatari e di copertura assicurativa per le imprese nazionali di trasporto aereo), convertito, con modificazioni, in legge 27 febbraio 2002, n. 14, che ha prorogato fino al 30 giugno 2002 la sospensione delle procedure esecutive di rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo.
Il giudice a quo chiarisce che nei confronti del conduttore era stata convalidata, in data 12 aprile 1994, licenza per finita locazione per la scadenza del 31 dicembre 1995 ed era stata fissata come data dell’esecuzione il 30 giugno 1996; che la norma applicabile alla fattispecie al momento del deposito del ricorso andava individuata nell’art. 1 del decreto-legge 2 luglio 2001, n. 247 (Disposizioni in materia di rilascio di immobili adibiti ad uso abitativo), convertito nella legge 4 agosto 2001, n. 332, che aveva appunto differito al 31 dicembre 2001 le esecuzioni in favore dei soggetti in possesso degli anzidetti requisiti reddituali ed anagrafici (di cui all’art. 80, comma 20, della citata legge n. 388 del 2000), e che l’esecuzione era stata appunto sospesa fino a tale data ex art. 624 c.p.c. Successivamente il conduttore aveva chiesto un ulteriore differimento, invocando l’art. 1 del d.l. 27 dicembre 2001, n. 450, per effetto del quale le esecuzioni restavano sospese fino al 30 giugno 2002: tale istanza era stata accolta dal Giudicante con ordinanza del 25 febbraio 2002.
Il Tribunale osserva, in punto di rilevanza, che le condizioni economiche del conduttore opponente risultano documentalmente e che l’esclusione dal beneficio della sospensione prevista dall’art. 6, comma 6, della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo) per il caso di morosità (in cui verserebbe il conduttore secondo l’assunto della locatrice-opposta) non riguarderebbe la particolare categoria protetta dei conduttori ultrasessantacinquenni in condizioni particolarmente disagiate. In caso di declaratoria d’illegittimità costituzionale della norma impugnata, l’opposizione – a parere del rimettente – dovrebbe essere rigettata in quanto l’applicabilità delle sospensione rappresenta l’unico motivo addotto a sostegno dell’azione.
Nel merito il Tribunale motiva la non manifesta infondatezza osservando anzitutto come la norma determini una ingiustificata disparità di trattamento fra esecutanti, penalizzando coloro che chiedano il rilascio a conduttori appartenenti alle categorie svantaggiate di cui al citato art. 80, comma 22, della legge n. 388 del 2000, posto che delle esigenze abitative dei soggetti più deboli non debbono farsi carico i locatori, bensì i Comuni, come evidenziato anche dalla norma da ultimo richiamata.
Inoltre – osserva il giudice a quo – la sospensione disposta dalla censurata disposizione è il terzo provvedimento di tale natura, che ha portato la sospensione complessiva a ben 18 mesi (da aggiungersi agli altri periodi sospensivi accordati dall’art. 6 della legge n. 431 del 1998) e ciò, valutando anche la dilazione dell’esecuzione di cui all’art. 56 della legge n. 392 del 1978, avrebbe di fatto condotto, per un consistente periodo di tempo, alla paralisi della tutela esecutiva, la quale gode della stessa garanzia costituzionale del processo di cognizione.
Infine, quanto al profilo attinente all’art. 42 della Costituzione, rileva il rimettente come le misure vincolistiche si giustifichino soltanto in ragione del loro carattere straordinario e temporaneo, che sarebbe viceversa escluso dalla loro continua reiterazione, espressione questa di una tendenza legislativa ad utilizzare lo strumento della sospensione come ordinaria soluzione del problema degli alloggi.
Il giudice a quo conclude osservando, a margine delle suesposte motivazioni, come un ulteriore consolidamento della tendenza legislativa a rendere difficoltosa, se non impossibile, l’esecuzione a carico di conduttori anziani o handicappati (ovvero che annoverino nel nucleo familiare soggetti in tali condizioni) potrebbe penalizzare costoro nella ricerca di un’abitazione da locare, per l’ovvia preferenza accordata dai locatori ai soggetti non protetti.
2.– E’ intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, che ha concluso per l’infondatezza della questione in ragione dell’eccezionalità della censurata disposizione, la cui reiterazione sarebbe dipesa dalla lentezza riscontrata nel portare a regime le legge n. 431 del 1998.
Fino all’emanazione di quest’ultima, rileva la difesa erariale intervenuta, l’esecuzione degli sfratti era rimasta sempre bloccata (attraverso una serie ininterrotta di proroghe), ma, nel quadro della liberalizzazione del mercato locatizio contenuta in tale legge, erano state individuate delle categorie protette in favore delle quali differire il termine delle esecuzioni, termine poi ulteriormente prorogato dai provvedimenti successivi.
3.– Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituita la parte privata, chiedendo il trasferimento della censura sull’art. 1 del decreto-legge 20 giugno 2002, n. 122 “e successiva legge di conversione” (legge 1° agosto 2002, n. 185).
Considerato in diritto
1.– La questione di legittimità costituzionale sollevata in via incidentale riguarda l’art. 1 del decreto-legge 27 dicembre 2001, n. 450 (Proroga di termini in materia di sospensione di procedure esecutive per particolari categorie di locatari e di copertura assicurativa per le imprese nazionali di trasporto aereo), convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2002, n. 14, che ha prorogato (per la terza volta) la sospensione delle procedure di esecuzione forzata di rilascio di immobili ad uso abitativo nei confronti di inquilini appartenenti a determinate categorie ritenute suscettibili di particolare protezione. Dette categorie sono individuate attraverso i requisiti indicati dall’art. 80, comma 20, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2001), e consistenti nell’annoverare nel proprio nucleo familiare ultrasessantacinquenni o handicappati gravi, e nel non disporre di altra abitazione o di redditi sufficienti ad accedere all’affitto di una nuova casa.
L’ordinanza del Tribunale di Firenze censura la disposizione denunciata invocando tre parametri costituzionali:
l’art. 3, primo comma, della Costituzione, per l’ingiustificata disparità di trattamento introdotta in danno di chi avvii l’esecuzione a carico delle anzidette categorie di soggetti, rispetto agli altri locatori procedenti in via esecutiva nei confronti della generalità dei conduttori;
l’art. 24, primo comma, della Costituzione, per la sostanziale vanificazione della tutela esecutiva derivante da una prolungata paralisi della stessa (a fortiori in presenza di ulteriori possibilità di dilazionare l’esecuzione, previste da altre norme in favore del conduttore);
l’art. 42, secondo comma, della Costituzione, per la compressione del diritto di proprietà conseguente al venire meno del carattere straordinario e temporaneo delle proroghe delle sospensioni.
2.– La questione non è fondata.
Deve preliminarmente essere rilevata l’ininfluenza, ai fini del richiesto trasferimento della questione prospettata, dell’art. 1 del sopravvenuto decreto-legge 20 giugno 2002, n. 122 (Disposizioni concernenti proroghe in materia di sfratti, di edilizia e di espropriazione), convertito, con modificazioni, nella legge 1° agosto 2002, n. 185, in quanto si tratta di normativa che si è limitata a dilazionare solo il termine di cessazione della sospensione, ed ha confermato una prassi procedurale (del resto seguita nel giudizio per cui si discute) in ordine alla competenza del giudice dell’esecuzione a provvedere sulla prosecuzione o meno della esecuzione forzata per rilascio, con previsione della possibilità di opposizione secondo le modalità previste dal codice di procedura civile.
Del resto, la contestazione della legittimità della norma denunciata attiene al momento in cui il giudice a quo doveva provvedere sulla sospensione della esecuzione avendo riguardo alla normativa allora vigente, la cui eventuale illegittimità costituzionale avrebbe travolto le successive mere proroghe della scadenza della sospensione.
3.– Sui profili della denunciata illegittimità costituzionale è necessario sottolineare che la norma de qua può trovare una giustificazione nella fase transitoria di passaggio dal precedente regime vincolistico al nuovo sistema delle locazioni e nelle iniziali esigenze di approntamento delle misure atte ad incrementare la disponibilità di edilizia abitativa per i meno abbienti in situazione di particolare difficoltà; ciò al fine di consentire loro di trovare un idoneo alloggio in base alla propria capacità finanziaria, con il concorso di istituti predisposti o agevolati dalle pubbliche autorità preposte e responsabili del settore.
La sospensione della esecuzione per rilascio costituisce un intervento eccezionale che può incidere solo per un periodo transitorio ed essenzialmente limitato sul diritto alla riconsegna di immobile sulla base di un provvedimento giurisdizionale legittimamente ottenuto.
In tale periodo transitorio (con oneri, si noti, come nella specie, a carico di soggetti privati) può rientrare la proroga, stabilita con la disposizione contestata.
4.– In altri termini, la procedura esecutiva, attivata da parte del singolo soggetto provvisto di titolo esecutivo giurisdizionale, non può essere paralizzata indefinitamente con una serie di pure e semplici proroghe, oltre un ragionevole limite di tollerabilità.
Non si intende con ciò negare che il legislatore debba farsi carico delle esigenze di coloro che si trovano in particolari situazioni di disagio, in quanto appartenenti a categoria protetta, ricorrendo ad iniziative del settore pubblico o accordando agevolazioni o ricorrendo ad ammortizzatori sociali; ma non può indefinitamente limitarsi, per di più senza alcuna valutazione comparativa, a trasferire l’onere relativo in via esclusiva a carico del privato locatore, che potrebbe trovarsi in identiche o anche peggiori situazioni di disagio.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 del decreto-legge 27 dicembre 2001, n. 450 (Proroga di termini in materia di sospensione di procedure esecutive per particolari categorie di locatari e di copertura assicurativa per le imprese nazionali di trasporto aereo), convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2002, n.14, sollevata, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 24, primo comma, e 42, secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale di Firenze con l’ordinanza indicata in epigrafe.